L'arrêté royal du 22 mai 2014, publié le 30 juin 2014, a fixé la date d'entrée en vigueur des articles 49 et 57 de la loi-programme du 28 juin 2013 au 1er janvier 2014. Ces articles ont modifié les articles 120 bis, alinéa 3, de la loi générale relative aux allocations familiales et 9, alinéa 1, de la loi instituant des prestations familiales garanties.
La présente circulaire a pour objectif de clarifier la classification des indus. Cette classification est indispensable pour déterminer si un indu doit être recouvré ou non.
Par définition, un paiement est indu s'il est réalisé en contravention des dispositions légales et réglementaires applicables. Tout paiement indu sera classifié dans une catégorie (A, B ou C) suivant sa cause.
L'indu sera classifié A s'il réunit les deux conditions suivantes conjointement:
- l'indu trouve son origine dans une erreur de fait ou de droit d'un organisme d'allocations familiales;
ET
- l'allocataire est de bonne foi lors du paiement.
L'indu sera classifié B dans toutes les autres situations: il s'agit soit d'un paiement indu suite à une fraude de l'assuré social (délai de prescription de 5 ans prenant cours à la date à laquelle l'institution a connaissance de la fraude), soit d'un paiement indu suite à une négligence ou omission de la part de l'assuré social (délai de prescription de 3 ans), soit d'un paiement indu suite à une erreur de l'organisme de paiement mais qui ne bénéficie pas à un allocataire de bonne foi (délai de prescription de 3 ans).
Dans la pratique, tout paiement indu ne pouvant être classifié A doit donc être classifié B. Par ailleurs, le délai de prescription d'un an applicable en cas d'indu A résultant d'une erreur administrative est supprimé avec effet au 1er janvier 2014. Il y a dès lors lieu d'appliquer, en pareil cas, l'article 17, alinéa 2, de la Charte de l'assuré social qui fait obstacle, sous certaines conditions, à la récupération de l'indu en cas d'erreur administrative.
Depuis le 1er janvier 2014 donc, lorsque la caisse se trouve face à un paiement indu classifié A, elle doit l'imputer à son fonds de réserve et en supporter la charge, sauf si l'assuré social savait ou devait savoir qu'il n'avait pas ou plus droit à la prestation lorsqu'il l'a perçue indûment. Cette dernière condition est, en pratique, exprimée par la notion de bonne foi lors de la perception.
La notion de bonne foi, qui était déjà fondamentale en cas de demande de renonciation au recouvrement, prend ainsi davantage d'importance suite à la modification légale évoquée ci-dessus. Il importe donc que des situations semblables ne soient pas traitées différemment selon la caisse compétente. Or, les résultats du contrôle administratif des caisses ont mis en évidence un manque d'uniformité quant à la gestion des indus.
Ceci indique que la définition de la notion de bonne foi suscite nombre de questions quant à son application.
Le chapitre suivant de cette circulaire a donc pour objet d'uniformiser l'application de cette notion, et plus précisément, dans les cas de figure les plus courants auxquels les organismes de paiement sont confrontés, de répondre de manière homogène à la question "En cas de paiement indu suite à une erreur de l'organisme de paiement, l'assuré social était-il de bonne foi?"
En conséquence, la présente circulaire reprend les différentes dispositions légales se rapportant à la notion de bonne foi et établit les principes à adopter lors du traitement des dossiers. Les CO 1360 et 1393 ont déjà abordé la notion de bonne foi du débiteur. La lettre circulaire 996/107 a donné des précisions sur la prise en charge des indus, tant pour ceux déjà comptabilisés au 31 décembre 2013, que pour les paiements indus des prestations familiales constatés à partir du 1er janvier 2014.
Un tableau récapitulatif des principes est repris en annexe 1.
En annexe 2 sont repris une série d'exemples concrets d'application. Des réponses sont également données aux questions posées par les caisses.
1. Différentes dispositions légales pour déterminer la bonne foi de l'assuré social
L'article 17 de la Charte de l'assuré social prévoit:
"Lorsqu'il est constaté que la décision est entachée d'une erreur de droit ou matérielle, l'institution de sécurité sociale prend d'initiative une nouvelle décision produisant ses effets à la date à laquelle la décision rectifiée aurait dû prendre effet, et ce sans préjudice des dispositions légales et réglementaires en matière de prescription.
Sans préjudice de l'article 18, la nouvelle décision produit ses effets, en cas d'erreur due à l'institution de sécurité sociale, le premier jour du mois qui suit la notification, si le droit à la prestation est inférieur à celui reconnu initialement.
L'alinéa précédent n'est pas d'application si l'assuré social sait ou devait savoir, dans le sens de l'arrêté royal du 31 mai 1933 concernant les déclarations à faire en matière de subventions, indemnités et allocations, qu'il n'a pas ou plus droit à l'intégralité d'une prestation."
La récupération d'un paiement indu réalisé à la suite d'une erreur administrative reste donc possible si l'assuré social savait ou devait savoir, au sens de la CO 1360 du 1er août 2006, qu'il n'avait pas ou plus droit aux allocations familiales qu'il a perçues.
Pour considérer que l'on est face à un indu classifié A ne pouvant être recouvré, il faut donc rencontrer la double situation suivante:
Erreur de l'organisme de paiement et bonne foi de l'assuré social
a. Erreur de l'organisme de paiement:
Soit l'organisme de paiement n'a pas tenu compte de la règle de droit et donc n'a pas appliqué correctement la législation (erreur de droit), soit l'organisme de paiement n'a pas tenu compte des faits pertinents et n'a donc pas traité correctement les informations reçues (erreur de fait):
En l'absence de traitement d'une information mise à la disposition de la caisse, la caisse commet une erreur de fait. La CO 1360 rappelle à ce propos que "Lorsque des données sociales sont disponibles dans le réseau, les institutions de sécurité sociales sont tenues de les demander à la BCSS. Les assurés sociaux ne peuvent donc être contraints de transmettre des informations mises à la disposition des caisses via les flux et, dès lors, il ne peut leur être reproché de ne pas avoir communiqué des informations disponibles dans le réseau, en relation avec un paiement indu. "
Cependant, la caisse bénéficie d'un délai de traitement de l'information qui lui parvient, directement de l'assuré social, ou via les flux. La CO 1360 précise en effet qu' "un délai raisonnable doit être laissé à la caisse pour traiter l'information pertinente qui lui était parvenue. Les nouvelles dispositions aboutissent à sanctionner un organisme de paiement qui n'aurait pas, fautivement, pris les mesures nécessaires permettant de prendre une décision correcte. Avant de considérer qu'une faute a été commise, un délai raisonnable de traitement de l'information reçue, doit être écoulé."
b. Bonne foi de l'assuré social:
La bonne foi de l'assuré social sera toujours présumée. Il incombe dès lors à la caisse de la réfuter si lors de l'examen du dossier, il apparait que l'assuré social savait ou devait raisonnablement savoir qu'il percevait des prestations indues.
La CO 1360 approfondit la notion de bonne foi du débiteur lors du paiement: "L'assuré social crédité à tort d'une prestation à la suite d'une erreur imputable à la caisse sera tenu au remboursement s'il savait ou devait savoir qu'il n'y avait pas droit.
La loi a voulu sélectivement protéger un assuré social de bonne foi contre le comportement fautif de l'administration. Cette condition de bonne foi ne sera satisfaite que lorsque l'assuré social ne pouvait douter du bien fondé de la décision de paiement prise erronément à son égard.
Le texte légal, en envisageant le fait de "savoir ou devoir savoir", indique qu'il faut se placer du point de vue d'un assuré social "normalement prudent et diligent", et non du point de vue de l'assuré social concret qui a perçu le paiement indu. Ainsi, il est sans incidence que l'assuré social concret ait été victime de circonstances (maladie, déficience mentale, méconnaissance de la langue...) propres à nuire à sa compréhension, au moment du paiement.
(...) A titre de lignes générales, on peut en tout cas considérer que "savait ou devait savoir", l'allocataire:
- qui a bénéficié de prestations indues à la suite de manoeuvres frauduleuses ou de déclarations fausses ou sciemment inexactes commises par lui;
- qui a bénéficié, avant le paiement indu, d'une information particulière ou générale (formules de contrôle communiquant des précisions sur telle ou telle situation que connaît l'assuré social), qui dément la pertinence de la décision d'octroi prise à tort ultérieurement;
- qui ne pouvait, en raison de la nature même du paiement (e.a. double paiement d'un même montant d'allocations familiales, pour une même période; notification de l'octroi d'un supplément social alors que l'attributaire ne se trouve pas dans cette situation,...), ignorer le caractère indu du paiement."
C'est en tenant compte de ces deux éléments (erreur de la caisse et bonne foi de l'assuré social) qu'il importe d'appliquer le nouvel article 120 bis.
2. L'application du nouvel article 120 bis de la Loi générale
Les règles suivantes doivent être appliquées lorsque la caisse se trouve dans la situation d'un paiement indu.
2.1. Montant à payer dans le courant du mois de la notification de la nouvelle décision
Si l'article 17 de la Charte de l'assuré social prévoit que la nouvelle décision, en cas d'erreur de la caisse, ne produit ses effets que le premier jour du mois qui suit la notification, la philosophie de la Charte reste cependant d'inciter les institutions de sécurité sociale à faire moins d'erreurs, mais aussi et surtout de protéger l'assuré social contre la nécessité de rembourser des indus. Dans la pratique, la question se pose dès lors du montant à payer dans le courant du mois de la notification d'une nouvelle décision moins favorable. Une application trop rigoureuse de l'article 17 de la Charte peut conduire la caisse à verser un montant, alors même qu'elle sait, à ce moment, qu'il en résultera un indu.
Nous considérons dès lors que dans le cas particulier d'une notification en tout début de mois, la caisse est autorisée à payer directement le montant basé sur sa nouvelle décision afin d'éviter un paiement indu.
Si la caisse constate son erreur le 25 septembre et notifie sa nouvelle décision le 1er octobre, le paiement du 8 octobre pourra déjà être le montant repris dans la nouvelle décision.
2.2. Erreur de la caisse: le délai de traitement d'une information
La Charte de l'assuré social prévoit que lorsqu'une institution reçoit une demande, elle dispose d'un délai de 4 mois pour prendre une décision. Le législateur estime donc que l'institution doit disposer d'un temps suffisant pour analyser une demande. La jurisprudence se réfère quant à elle au critère de délai raisonnable en vertu duquel il y aura un indu résultant d'une erreur administrative.
Dans la même optique, nous pouvons considérer que lorsqu'une nouvelle information parvient à la caisse, elle doit disposer d'un délai raisonnable pour la traiter. Le délai de 15 jours civils à compter de la date de réception de l' information fixé par la CO 1360 parait trop restreint vu le nombre d'informations sans cesse croissant que les caisses doivent traiter.
Le délai de traitement de 15 jours est donc adapté; il est dès lors fixé à 30 jours civils à compter de la date de réception de l'information. En ce qui concerne les flux électroniques, la date de réception se situe 7 jours après la date de traitement de l'information par la BCSS.
Lorsque les documents entrants ne reçoivent pas le cachet dateur prévu par la CO 1336 lors de leur réception parce qu'ils sont scannés, l'organisme de paiement doit veiller à ce que le scanning ait lieu à la date de réception et que la date de scan soit ou bien mémorisée dans le système informatique, ou bien apposée sur le document même. Cette date sera dès lors prise en compte pour calculer le délai de traitement de l'information.
2.3. Etablissement de la bonne foi de l'assuré social
En préambule, rappelons que l'article 13 de la Charte de l'assuré social prévoit que "Les décisions d'octroi d'un droit, d'un droit complémentaire, de régularisation d'un droit, ou de refus de prestations sociales, visées (aux articles 10 et 11) doivent être motivées(...)." Lorsque la caisse procède à la récupération d'un indu, elle doit dès lors veiller à expliciter dans sa lettre de motivation la raison pour laquelle elle estime que l'allocataire était censé savoir qu'il n'avait pas droit aux prestations familiales indument payées.
Pour l'établissement de la bonne foi de l'assuré social, les règles suivantes sont appliquées:
Nous considérons que l'assuré social est de bonne foi si:
- il a transmis toutes les informations utiles pour son dossier;
- il n'existe pas d'autres éléments propres au dossier qui permettent de remettre en question cette présomption.
Suite à la transmission de ces informations, l'assuré social qui continuerait à percevoir des prestations familiales indues doit être considéré comme pensant légitimement qu'elles sont dues. Il est en effet en droit de considérer que son gestionnaire de dossier, en possession de toutes les informations nécessaires et l'expert dans la matière, a déterminé correctement les différentes périodes de droit.
Dans cette dernière hypothèse, ce n'est donc que dans des cas particuliers, en fonction d'éléments propres au dossier, que la caisse pourra tenter d'établir que que l'assuré social savait ou devait raisonnablement savoir qu'il n'avait pas ou plus droit aux prestations qu'il a perçues. Dans ce cas, il importera lors de la notification de la décision auprès de l'assuré social de justifier clairement par des éléments tangibles les raisons pour lesquelles la bonne foi de l'assuré social est contestée.
Différents cas peuvent se présenter:
2.3.1. L'allocataire a communiqué l'information directement à la caisse
Nous prenons l'hypothèse dans laquelle l'assuré social a communiqué directement l'information à la caisse (en renvoyant le formulaire,...) et que malgré cette communication, la caisse continue à payer un montant erroné. Il y a donc erreur de l'organisme de paiement. De plus, dans ce cas de figure, nous pouvons établir que l'assuré social est de bonne foi.
La double condition (erreur de la caisse + bonne foi de l'assuré social) est a priori remplie : un indu qui résulterait du fait que la caisse n'a pas adapté sa décision suite aux nouvelles informations qui lui sont parvenues de la part de l'assuré social ne pourra dès lors pas être récupéré et devra être imputé au fonds de réserve. La caisse dispose cependant du délai de traitement de 30 jours à dater de la réception de l'information. Le fait d'avoir envoyé les informations utiles à l'assuré social par formulaire avant de recevoir l'information communiquée par l'assuré social ne suffit pas pour considérer qu'il devait savoir qu'il n'avait pas droit au paiement, puisqu'il a communiqué son changement de situation à temps. La caisse ne pourra plus valablement prouver que l'assuré social n'était pas de bonne foi sauf si d'autres éléments propres au dossier permettent de remettre en question cette présomption. Dans ce dernier cas, ces éléments particuliers et individuels devront être explicitement mentionnés lors de la notification.
2.3.2. L'information concernant le ménage de l'allocataire est disponible (RNPP)
Nous prenons ici l'hypothèse de l'assuré social qui a communiqué son changement de situation en temps utile (changement d'adresse communiqué à la commune).
Comme la caisse - en possession du changement de situation de l'assuré social- a effectué des paiements erronés, il y a erreur de sa part.
Etant donné que l'assuré social a communiqué son changement de situation à la commune, il est exonéré de l'obligation d'informer la caisse elle-même (cf Arrêté Royal du 12/04/1984 et CM 522 du 27 avril 1993).
Dans ces conditions, la caisse ne pourra tenter de prouver que l'allocataire n'était pas de bonne foi dans sa première acceptation (il a communiqué les informations).
Le fait d'avoir envoyé les informations utiles à l'assuré social par formulaire ne suffit pas à présumer qu'il devait savoir qu'il n'avait pas droit au paiement, puisqu'il a communiqué son changement de situation à temps auprès de l'institution compétente (commune), sauf si d'autres éléments propres au dossier permettent de remettre en question cette présomption. Dans ce dernier cas, ces éléments particuliers et individuels devront être explicitement mentionnés lors de la notification.
La double condition (erreur de la caisse + bonne foi de l'assuré social) est a priori remplie: un indu qui résulterait du fait que la caisse n'a pas adapté s a décision suite au non traitement d'une information disponible sur le réseau ne pourra dès lors pas être récupéré et devra être imputé au fonds de réserve. La caisse dispose cependant du délai de traitement de 30 jours à dater de la date de réception de l'information (date traitement BCSS + 7 jours).
2.3.3. Les autres changements
Il importe ici de catégoriser les changements de situation selon qu'ils ont lieu au sein du ménage de l'allocataire ou en dehors du ménage de celui-ci:
a) Changement de situation au sein du ménage de l'allocataire, y compris les données socio-professionnelles
Lorsqu'un changement a lieu au sein du ménage de l'allocataire et que celui-ci a signalé ce changement, il y a erreur de la caisse si elle n'a pas adapté ses paiements. De plus, la caisse ne pourra plus valablement prouver que l'allocataire n'était pas de bonne foi sauf si d'autres éléments propres au dossier permettent de remettre en question cette présomption. La double condition (erreur de la caisse + bonne foi de l'assuré social) est dès lors remplie.
Par analogie, si un changement a lieu au sein du ménage de l'allocataire mais que l'allocataire n'a pas signalé ce changement, nous pourrons remettre en cause la bonne foi de l'assuré social, même si un flux (autre que le flux RNPP) indiquait ce changement. En effet, l'assuré social qui été correctement informé sur sa situation par la caisse et qui peut donc mesurer l'impact d'un changement dans cette situation, aurait dû, rationnellement, informer sa caisse d'un tel changement. S'il ne l'a pas fait, il faut considérer qu'il devait avoir conscience de percevoir un indu. La présomption de bonne foi ne joue donc plus en sa faveur.
La double condition (erreur de la caisse + bonne foi de l'assuré social) n'est pas remplie.
Nous retrouvons d'autres types de situations problématiques lors d'un changement de données socioprofessionelles. En effet, si une partie de l'information est souvent disponible via les flux, les caisses ont en général besoin d'informations complémentaires pour déterminer les différentes périodes de droit.
Par ailleurs, rappelons que même si une information est disponible via un flux (hors flux RNPP), cela n'a pas d'impact sur la bonne foi ou non de l'assuré social.
Prenons l'exemple d'un enfant bénéficiaire jeune demandeur d'emploi qui commence à travailler. La caisse reçoit une RIP, cependant, elle a également besoin de connaître les revenus du jeune afin de déterminer s'il existe toujours un droit aux allocations familiales. Si la caisse omet de suspendre les paiements suite à la réception de la RIP-in, il y a erreur de sa part, mais la bonne foi de l'assuré social peut être remise en cause. En effet, nous pouvons ici considérer que l'assuré social avait le devoir d'informer la caisse, le formulaire P20 étant suffisamment clair sur les conditions du maintien de droit aux allocations familiales.
Dans les cas plus particuliers d'informations devant être disponibles dans le réseau mais ne s'y trouvant pas (l'assuré social commence une activité salariée et son employeur omet de faire une déclaration DIMONA à l'ONSS), il ne s'agit plus d'un indu classifié A, car il n'y a pas d'erreur de la caisse. Cet indu, classifié B, ne pourra cependant être récupéré qu'à 10%, car il n'y a ni faute, ni omission de la part de l'intéressé.
Les situations mixtes:
Dans certaines situations, l'indu peut apparaître d'abord suite à une transmission tardive de l'information par l'assuré social puis suite à un traitement tardif de l'information reçue par la caisse.
Il importe dans ce cas de figure de classifier différemment les périodes indûment payées:
Les montants payés indûment suite à une transmission tardive de l'information par l'assuré social seront classifiés B. Il n'y a en effet pas d'erreur de la caisse.
Une fois l'information transmise et le délai de traitement de 30 jours écoulé, les montants payés indûment seront classifiés A (double condition remplie: er reur de la caisse qui n'a pas traité l'information dans les délais + la bonne foi de l'assuré social ne pourra plus être remise en cause puisqu'il a transmis l'information sauf si d'autres éléments dans le dossier permettent de remettre en question cette présomption).
b) Changement de situation en dehors du ménage de l'allocataire, y compris les données socio-professionnelles
Lorsque des changements de situation ont lieu en dehors du ménage de l'allocataire et que ceux-ci engendrent un impact sur le montant des allocations familiales perçues, l'allocataire pourra prétendre qu'il n'était pas au courant du changement de situation. Dans ce cas, sur base de la présomption de bonne foi de l'allocataire, la caisse ne pourra plus valablement prouver que l'allocataire n'était pas de bonne foi, sauf si d'autres éléments propres au dossier permettent de remettre en question cette présomption. Dans ce dernier cas, ces éléments particuliers et individuels devront être explicitement mentionnés lors de la notification.
Il y a également erreur de la caisse si l'information est disponible.
La double condition (erreur de la caisse + bonne foi de l'assuré social) est dès lors remplie.
Prenons le cas d'un attributaire malade de longue durée devenant chômeur, et dont le taux 50 ter a été payé erronément trop longtemps. Pour déterminer la bonne foi de l'assuré social, il importera de distinguer l'allocataire vivant avec l'attributaire de l'allocataire séparé de l'attributaire.
2.3.4. La notion de "communauté-solidarité" entre les caisses
Lors d'un paiement indu, il peut également arriver que la faute incombe à une autre caisse n'ayant pas ou ayant tardivement donné une information ayant une incidence sur les périodes de droit ou les paiements. La CO 1360 rappelle à ce sujet que l' "(...) on considère que les différents organismes qui paient des allocations familiales en vertu des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés (secteur privé et secteur public) forment une seule et même communauté (cf., notamment, l'article 173 bis, L.C.). En conséquence, un organisme de paiement d'allocations familiales ne peut jamais être considéré comme un tiers. "
La LC 996/91 revient également sur cette notion de responsabilité entre organismes d'allocations familiales. En cas de paiement indu sur base de données inexactes figurant sur les Y ter, elle préconise en effet que l'organisme d'allocations familiales d'origine qui a transmis les données erronées porte la responsabilité de la faute.
Dans cet esprit, nous pouvons considérer qu'un indu résultant d'une information transmise tardivement entre deux caisses ou transmise erronément par une caisse devra être endossé par cette dernière. S'il s'agit d'un indu A, le paiement ne pourra pas être récupéré après de l'assuré social.
Nous rappelons dès lors ici qu'il importe de transmettre sans délai à la caisse concernée le formulaire Y ter mentionnant des modifications pouvant avoir un impact sur les paiements.
En attendant la mise en place du flux Y ter électronique, la caisse qui le transmet doit y ajouter la date de réception de l'information impliquant des modifications ou suspension dans les paiements. Cette information complémentaire permettra à la caisse qui réceptionne l'Y ter de déterminer s'il y a erreur de la caisse A, s'il y a bonne foi de l'assuré social et s'il y a éventuellement erreur, faute ou omission de sa part.
3. Etablissement de la bonne foi de l'assuré social lors d'une demande de renonciation
Lors d'une demande de renonciation à l'indu, la bonne foi du débiteur au moment du paiement indu reste un élément fondamental pour statuer sur cette demande.
Les directives établies dans cette circulaire s'appliquent de la même façon pour déterminer la bonne foi du débiteur au moment du paiement. Un indu B ne pourra dès lors faire l'objet d'une renonciation ultérieure si la caisse a considéré qu'il n'y avait pas de bonne foi de l'allocataire.
Ces nouvelles dispositions entrent en vigueur directement.
